La siguiente Sentencia de la Honorable Corte Constitucional es de relevancia para comprender el funcionamiento de la acción de tutela, su definición y características, y como a través de ella se materializa el derecho de acceso a la Justicia.
Sentencia C-483/08
DERECHO DE
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Doble connotación
El derecho de acceso a la administración
de justicia se encuentra reconocido de manera expresa en el artículo 229 de la Constitución Política.
El contenido de este derecho hace referencia a la posibilidad que tienen todas
las personas residentes en el territorio de acudir, en condiciones de igualdad,
ante las autoridades judiciales con el propósito de que ellas resuelvan sus
conflictos jurídicos, los cuales se traducen en la solicitud de protección o
reestablecimiento de derechos e intereses legítimos, o en procurar la defensa
del orden jurídico, de acuerdo con procedimientos preestablecidos, y con el
respeto de las garantías sustanciales y procesales previstas en la ley para el
efecto. El derecho de acceso a la administración de justicia tiene una doble
connotación jurídica. Por una parte es base esencial del Estado Social de
Derecho, y por otra es un derecho fundamental de aplicación inmediata, el cual
forma parte del derecho al debido proceso.
DERECHO DE
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Manifestaciones
El derecho al acceso a la administración
de justicia se manifiesta en el ordenamiento jurídico de diversas formas: (i)
permite la existencia de diferentes acciones y recursos para la solución de los
conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de que las personas acudan a los
jueces con el propósito de procurar la defensa de sus derechos o del orden
jurídico; y (iii) asegura que a través de procedimientos adecuados e idóneos
los conflictos sean decididos de fondo, en términos razonables, sin dilaciones
injustificadas, de acuerdo con las justas expectativas de quienes acuden a la
jurisdicción para resolver sus conflictos.
DRECHO DE
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho de configuración legal
El derecho de acceso a la administración
de justicia es de configuración legal, lo cual significa que el diseño, las
condiciones de acceso y los requisitos para su ejercicio, los establece el
legislador, el cual se encuentra legitimado directamente por la Constitución para
imponerle límites, siempre que ellos cuenten con una justificación razonable, y
no constituyan un obstáculo insalvable o desproporcionado al uso del derecho
fundamental de acción y de los demás derechos fundamentales comprometidos en
cada caso particular.
ACCION DE
TUTELA-Definición/ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario y
residual
La acción de tutela se define como un
mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la
protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares en los casos que señale la ley. La acción de tutela tiene
un carácter subsidiario y residual, en tanto ella sólo procede en el evento en
el que afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando
existiendo éste, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
ACCION DE
TUTELA-Carácter de derecho
fundamental/ACCION DE TUTELA-Características
La jurisprudencia de esta Corporación ha
reconocido que considerada en si misma, la acción de tutela es un verdadero
derecho fundamental, a través del cual se garantiza la protección de los demás
derechos fundamentales, los cuales sin ella, comprometerían su eficacia. La Corte ha señalado que la
acción de tutela se caracteriza por ser un instrumento i) subsidiario; ii)
inmediato; iii) sencillo; iv) específico; y v) eficaz; y se rige por los
principios de informalidad y de oficiosidad.
PRINCIPIO DE
INFORMALIDAD DE LA ACCION DELA ACCION
DE
Por el principio de informalidad la
acción de tutela no se encuentra sujeta a formulas sacramentales ni a
requisitos especiales, que puedan desnaturalizar el sentido material de
protección que la propia Constitución quiere brindar a los derechos
fundamentales de las personas por conducto de los jueces. En aplicación de este
principio, la presentación de la acción sólo requiere de una narración de los
hechos que la originan, el señalamiento del derecho que se considera amenazado
o violado, sin que sea necesario citar de manera expresa la norma
constitucional infringida, y la identificación de ser posible de la persona
autora de la amenaza o agravio. Adicionalmente, la presentación de la acción no
requiere de apoderado judicial, y en caso de urgencia, o cuando el solicitante
no sepa escribir, o sea menor de edad, podrá ser ejercida de manera verbal.
PRINCIPIO DE
OFICIOSIDAD DE LA ACCION DE
El principio
de oficiosidad se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela
en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la
interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los
elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se
somete a su conocimiento para tomar una decisión de fondo que consulte la
justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma
provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de
manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar
a ello.
PRINCIPIO DE
OFICIOSIDAD E INFORMALIDAD EN EL PROCESO DE TUTELA-Imposibilidad de denegar el amparo con base en
argumentos de tipo formalista
LIBERTAD DE
CONFIGURACION NORMATIVA EN MATERIA DE TUTELA-Fundamento general/POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN MATERIA DE
TUTELA-Límites
La libertad
de configuración normativa del legislador para desarrollar la acción de tutela
encuentra un fundamento general en los artículos 29 y 150 de la Constitución Política ,
los cuales lo facultan para regular todo lo relacionado con el trámite de los
procesos judiciales, y un fundamento especial en el artículo 5 transitorio de la Carta , en el cual se
revistió al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para
Reglamentar el derecho de tutela. Esa potestad de configuración normativa del
legislador se encuentra limitada por los contenidos que sobre la materia
establece el propio artículo 86 de la Constitución y, en todo caso, por la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas con respecto a todo el texto de
la Constitución.
ACCION DE
TUTELA-Condiciones para el rechazo de
la solicitud/RECHAZO DE LA DEMANDA DE
El juez puede rechazar la acción de
tutela cuando se cumplan las condiciones que a continuación se presentan: (i)
que no pueda determinarse los hechos o la razón que fundamenta la solicitud de
protección; (ii) que el juez halla solicitado al demandante ampliar la
información, aclararla o corregirla en un término de tres (3) días,
expresamente señalados en la correspondiente providencia; y que (iii) este
término haya vencido en silencio sin obtener ningún pronunciamiento del
demandante al respecto. El rechazo de la solicitud de tutela, no reviste un
carácter obligatorio, sino facultativo para el juez que conoce de la acción.
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia del rechazo in
límine/ACCION DE TUTELA-Poderes y
facultades del juez para determinar la situación de hecho que origino la
solicitud de amparo
Aún cuando en un caso concreto concurran
las condiciones enunciadas, el rechazo de la acción de tutela no es un
imperativo para el juez constitucional, pues sobre la base de los principios de
oficiosidad y de informalidad, el juez cuenta con amplias atribuciones
-facultades y poderes- para asumir un papel activo en el proceso en busca del
conocimiento y claridad sobre los hechos materia de la actuación judicial. Si
él considera que durante el trámite cuenta con la capacidad jurídica para
establecer los hechos que originaron la presentación de la solicitud de amparo,
debe dejar de lado la opción del rechazo de la misma y continuar el
procedimiento, de tal forma, que la actuación concluya con una decisión de
fondo, en la que se protejan los derechos fundamentales del accionante que han
sido vulnerados, o en caso de la denegatoria del amparo, con el señalamiento de
las razones que llevaron al fallador a negar la protección de los mismos. Es
decir, el rechazo de la acción de tutela procedería en el evento en el que
concurran las condiciones plasmadas y además, que el juez de conocimiento
llegue al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus facultades y
poderes procesales podrá establecer la situación de hecho que llevó al actor a
presentar la solicitud de amparo. Por tanto, en ningún caso se puede deducir
que procede el rechazó in límine de la acción de tutela.
ACCION DE
TUTELA-Excepcionalidad del Rechazo/ACCION DE TUTELA-Rechazo cuando en el
plazo concedido no se aclaran los hechos o razones en que se fundamenta la
solicitud/RECHAZO DE ACCION DE TUTELA POR VENCIMIENTO DE PLAZO
EN SILENCIO-Limitación razonable del derecho de acceso a la justicia
El rechazo excepcional y restrictivo de
la acción de tutela, es a juicio de la
Corte una medida razonable, que encuentra fundamento en la
necesidad de establecer los hechos que originaron la presentación de la
demanda, pues por esa vía se logra el objetivo previsto con la acción de
tutela: la protección real y efectiva de los derechos fundamentales. De no
existir claridad en el juez con respecto a la situación de hecho que motiva la
presentación de la solicitud, difícilmente podrá emitir una orden que conlleve
a una protección adecuada y efectiva de los derechos fundamentales amenazados o
violados. La aplicación del rechazo excepcional de la solicitud de tutela se
encuentra sometida al control de legalidad de las decisiones judiciales, y es
por ello que frente a una decisión en este sentido, existe la posibilidad de
que ella sea impugnada y eventualmente sometida a revisión por la Corte Constitucional.
El rechazo de la petición de tutela,
precedido de un plazo para la aclaración de las razones y hechos que la
originaron, el cual ha vencido en silencio, no implica una carga excesivamente
gravosa e insalvable para el accionante, ya que resulta (i) excepcional al ser
la admisión la regla general; (ii) no obligatorio ya que procede sólo si se dan
los elementos del artículo 17, y el juez llega al convencimiento de que con el
ejercicio de sus facultades y poderes no podrá esclarecer la situación de
hecho; (iii) subsidiario en tanto sólo se aplica en el evento en el que el juez
llegue al convencimiento de que no podrá esclarecer la situación de hecho, ni
aun con el despliegue de sus facultades; y (iv) mínimo por cuanto con la
actuación del accionante acudiendo a aclarar las razones que lo llevaron a
presentar la petición de amparo puede evitar que se decrete.
ACCION DE
TUTELA-Decisión de rechazo no hace
tránsito a cosa juzgada
La decisión de rechazo de la acción de tutela no
hace transito a cosa juzgada y, por tanto, el accionante está legitimado para
presentar la solicitud de protección constitucional nuevamente, con el
cumplimiento de los requisitos mínimos para su admisión, sin que ello pueda
entenderse como el ejercicio de una actuación temeraria. De esta forma se
garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y se descarta
cualquier posibilidad de que el accionante se encuentre ante una situación de
denegación de justicia.
Referencia: expediente D-6935
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
primero del artículo 17º del Decreto 2591 de 1991.
Demandante:
Juan Gabriel Pirachicán Morera
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008)
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan
Gabriel Pirachicán Morera presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 (parcial) del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la
Constitución Política.” .
Mediante Auto del veintiuno (21) de septiembre de dos
mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador decidió inadmitir la demanda, por
considerar que la razones que fundamentaban los cargos contra la norma acusada
no cumplían con los requisitos de certeza,
pertinencia y especificidad. Mediante escrito radicado el 28 de septiembre de
2007 en la Secretaria
de esta Corporación, el accionante subsanó
la demanda dentro del término previsto para ello, de acuerdo con lo dispuesto
por el Despacho en concordancia con la jurisprudencia constitucional pertinente
para el efecto. Verificado el cumplimiento de los requisitos mínimos del
ejercicio de la acción, por medio del Auto del 16 de octubre de 2007, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó fijar en
lista la norma acusada por el término de diez (10) días, y dar traslado al
Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto a su cargo. En la misma providencia también se
ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Director del Instituto de Derecho Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y los decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, conforme a su publicación
en el Diario
Oficial No 40.165 de 19 de noviembre de 1991, subrayando el aparte del mismo
que se acusa en la demanda de la referencia:
“DECRETO 2591
DE 1991
(noviembre 19)
Diario Oficial No. 40.165, del 19 de
noviembre de 1991
Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el literal b) del artículo transitorio 5 de la Constitución Nacional
oída y llevado a cabo el trámite de que trata el artículo transitorio 6, ante la Comisión Especial ,
DECRETA:
(…)
ARTICULO
17. CORRECCION DE LA SOLICITUD. Si no pudiere
determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá
al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales
deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia, Si no las
corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano.
Si la solicitud fuere verbal, el juez
procederá a corregirla en el acto, con la información adicional que le
proporcione el solicitante.”
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Solicita el ciudadano Juan Gabriel Pirachicán Moreira
a este Tribunal que declare la inexequibilidad del primer inciso del artículo
17 del Decreto 2591 de 1991 por contrariar el artículo 86 de la Constitución Política.
Para
el demandante, la posibilidad del rechazo de la solicitud de tutela, precedida
del vencimiento en silencio del término concedido inicialmente por el juez para
subsanar la petición de amparo, prevista en el primer inciso del artículo 17
del decreto citado, resulta violatoria
del artículo 86 superior, en cuanto la norma constitucional dispone que la
protección de los derechos fundamentales que se obtiene a través de la acción
de tutela debe ser inmediata, y en tanto sean rechazadas solicitudes conforme
con lo previsto en la norma acusada, los derechos fundamentales cuya protección
se solicita quedarían desprovistos de esta manera de una pronta protección, y
su amparo diferido a una espera injustificada.
En efecto, afirma el demandante que conforme con el
artículo 86 de la
Constitución Política , ninguna acción de tutela debería
rechazarse, porque al operar este fenómeno, se niega la posibilidad de protección
inmediata de los derechos fundamentales de una persona en un caso concreto, con
mayor razón en tanto la norma constitucional no exige ningún tipo de formación
o requisito adicional a “ser persona” para que esta acción proceda.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
del Interior y de Justicia
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 9 de noviembre
de 2007, el Ministerio del Interior y de Justicia solicitó que la norma acusada
fuera declarada exequible, por cuanto no viola el artículo 86 de la Carta Política.
El interviniente señala que, al contrario de lo que afirma
el demandante, el primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 sólo
prevé el rechazo de la acción de tutela cuando se ha otorgado un plazo
prudencial al accionante con el objeto de que aclare el hecho o razón que
motiva la solicitud y este vence en silencio.
Manifiesta que el rechazo de la acción fundado en un
motivo distinto al previsto en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991
resultaría incompatible con la Constitución Política , violatorio del derecho al
acceso a la administración de justicia y contravendría el postulado de prevalencia
del derecho sustancial sobre las formas procesales.
2. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Para esta Institución, en principio no procede el
rechazo de la demanda, en tanto la Constitución Política
establece que ante la petición a la administración de justicia de protección de
un derecho fundamental, esta en la obligación de verificar si estos han sido
vulnerados o amenazados, y si así lo concluye debe disponer la protección de
los mismos a través de la aplicación de la preceptiva constitucional.
Sostiene la Academia Colombiana
de Jurisprudencia que la excepción a la regla anterior se encuentra en el primer
inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, en tanto procede el rechazo de
la solicitud “ante su indeterminación no corregida oportunamente”. En estos
términos el rechazo no resulta obligatorio para el juez de conocimiento sino
facultativo, únicamente en los supuestos previstos en la norma acusada.
3. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino
en el proceso de la referencia, dentro del plazo previsto para tal efecto,
solicitando que esta Corporación declare la exequibilidad del primer inciso del
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 por las siguientes razones.
Para esa Entidad el artículo 86 superior, prevé un
mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales, el cual esta diseñado
como una acción y debe ser tramitado como tal, bajo un procedimiento preferente
y sumario. En palabras del interviniente “por más inmediata que sea la acción,
ello no descarta la obligación que tiene el legislador de delinear un
procedimiento”, lo cual le confiere [al legislador], en este caso, la “Comisión
Especial Legislativa o Congresito” amplias facultades y discrecionalidad para
trazar las reglas de procedimiento de la acción en comento, siempre que se
ajusten a los criterios de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad y
finalidad.
En concepto del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, la disposición contenida en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991
constituye “la norma más lógica, racional, razonable y proporcionada de todas,
por cuanto no sería posible ni entendible que el legislador obligara a un juez
a tramitar un procedimiento, sea el que sea, en el caso en el que no logre
entender los hechos o el alcance de la acción presentada”.
4.
Intervenciones ciudadanas
Durante el término de fijación en lista los siguientes
ciudadanos expresaron su concepto con respecto a la demanda de la referencia.
El primer grupo de ciudadanos coadyuvó la solicitud
del actor, en el sentido de declarar la inexequibilidad de la norma demandada
por las mismas razones presentadas por el señor Pirachicán. Los ciudadanos
intervinientes en defensa de esta posición son:
José David Bernal Cendales, Sandra Milena González
Castro, Andrés Felipe Rodríguez Abellaneda, Ariel Castellanos Castillo, Dubian
Fernando Zuluaga López, Gloria Marina Ospina Rodríguez, Natalia Villamil
Estrada, Juan Guillermo Cely Strauch, Manuel Sebastián Granados Jiménez, Laura
Carolina Velásquez Gil, Madeline Gisette Cárdenas, Diego Andrés Dueñas
Albarracin, Carolina Velásquez Mora, Diana Lorena Baquero Guzmán, Maria Elsa
Beltrán Jiménez, Isaías Cifuentes Sánchez, Bibiana Alexandra Castellanos
Cruz, Saira Yadira Rojas Arrepiche,
Caros Arturo León Vega, Carolina Andrea Gentil Duran, Daniel Felipe Martínez
Rivera, Francisco Ignacio Cantillo Mojica, Angélica Patricia Gómez Arévalo,
Víctor Manuel Oquendo Herrón, Anyull
Vanessa Ortiz Pulido, Eduardo Andrés Bustos Vivero, Jeferson Casas Zuluaga,
Carlos Julio Solarte Pineda.
Un segundo grupo de ciudadanos solicitó a esta
Corporación que se declarara la exequibilidad de la norma, teniendo como
argumentos la libertad de configuración normativa del legislador para regular
las acciones constitucionales, los requisitos mínimos que debe cumplir el
accionante en una petición de tutela y la necesidad de establecer los hechos y
motivos que motivaron la acción para brindar una protección adecuada al
solicitante. Este grupo esta conformado por los ciudadanos:
Ricardo Andrés Cruz Anzola, Julián Felipe Ovalles
Cortés, Iván Felipe Muñoz Vargas, Camilo Hernán Hoyos Gómez, Juliana Alejandra
Góngora Gómez, Alvaro José Gómez Martínez, Angélica Maria Bayona Mendoza, Juan
Pablo Jaimes Bautista, Liliana Maria Rincón Salcedo, Camilo Andrés García
Almanza, Diego David Arias Beltrán, Maria Esther Panesso Mercado, David
Guerrero Caldas, Natalia Lucia Caparrozo Indignares, Miled del Rosario Miranda
Mordecay, Edwin Leonardo Rodríguez Wagner, Sergio Andrés Ramírez Franco, Lina
Fernanda Bocanegra Agudelo, Juan Carlos Cortes Gómez, Sebastián Bahamón
Delgado, Cristian David Garzón Ramírez, Andrés Mauricio Rojas Pardo, Alejandro Alfonso Jiménez Martínez, Laura
Catherine Sánchez Acosta, Bibiana Pinilla Sánchez, David Sánchez Namen, Ivana
Valeria Pinto Espejo, Maria Elena Rocha Espejo, Nicolás Enrique Cuadros López,
Angélica Johanna Rojas Sánchez, Maria Alejandra Perdomo Medina, Raul Mauricio
Buitrago Gómez, Jorge Alejandra Arias Sosa, María Isabel Segura Jurado, María
José Rosales López, Daniel Emilio
Baracaldo Gómez, Nancy Paola Carreño Pirachicán, Cory Rosmery Téllez Mejía, Juan Esteban
Vallejo Giraldo, Luís Alejandro Duque Céspedes, Mario Fernando Ruiz Gutiérrez.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación , mediante concepto
No. 4437 del cinco de diciembre de 2007, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad
del primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
Para la Vista Fiscal la norma acusada concede al
solicitante la oportunidad de cumplir con una condición mínima que exige el
ejercicio de cualquier acción por sencilla e informal que sea, para que el juez
que conoce de esta, pueda amparar el derecho cuya protección se solicita, si
hay lugar a ello, determinando el hecho o las razones que la motivaron, pues de
otra forma debería el juez hacerlo de oficio, tarea en la que se corre el
riesgo que por falta en la claridad en lo sucedido se profiera un sentencia
negando el amparo. Lo anterior, teniendo en cuenta que quien mejor conoce la
situación de hecho es el peticionario.
Por tanto, concluye el señor Procurador que, por una parte
se trata de una acción sencilla e informal, cuyo tramite se debe adelantar de
acuerdo con el principio de celeridad; y por otra, no cabe duda de que se hace
necesario el cumplimiento de unos requisitos mínimos para su presentación, lo
que le permitirá al juez tener claridad y convencimiento sobre la verdad de los
hechos que fundamentan la acción. Si lo anterior no se cumple, es razonable que
se permita al solicitante subsanar el error, tal y como lo prevé la norma
demandada.
Finalmente, considera el Ministerio Público que la
norma acusada no obliga al juez a rechazar de plano la petición de tutela
cuando el accionante no corrige en el término dispuesto para ese efecto, pues
dispone el artículo 17 del citado Decreto que la solicitud “podrá” ser
rechazada, lo cual implica el ejercicio de una facultad autorizada por la ley
al funcionario judicial para escoger la decisión que deba tomar, teniendo en
cuenta las circunstancias y las particularidades del caso concreto.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es competente para
conocer y decidir la presente demanda, de conformidad con los artículos 241- 4
y 10 transitorio de la
Constitución Política , por cuanto la norma acusada hace parte
de un decreto con fuerza de ley expedido en uso de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo
5 transitorio superior.
2. El problema jurídico que se
plantea en la demanda.
El
ciudadano Pirachicán Morera, solicita a esta Corporación que declare la
inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de
1991 porque a su juicio, la posibilidad de rechazo de la solicitud de tutela
previsto en el mismo, viola el artículo 86 de la Carta Política , el
cual ordena que los derechos fundamentales de las personas deben ser protegidos
de manera inmediata, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de las autoridades públicas o excepcionalmente de los particulares, a
través de un procedimiento preferente y sumario. En concepto del accionante, la
figura del rechazo de la solicitud de protección genera una mora injustificada
en la protección de los derechos fundamentales, y por tanto ninguna acción de
tutela debería ser objeto de esta figura jurídica.
Con
el propósito de coadyuvar la solicitud del demandante, un grupo de veintiocho
ciudadanos presentaron sendos escritos en la Secretaria de esta
Corporación en los que se reitera los argumentos del ciudadano Pirachicán.
Los
demás intervinientes, incluido el Ministerio Público, coinciden en solicitar a
este Tribunal la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado de la
norma, por considerar que no viola el artículo 86 constitucional. Lo anterior
en razón a que en su criterio, la figura del rechazo de la petición de tutela es
de naturaleza excepcional y subsidiaria; la regla general en la materia es la
admisión de las acciones; la regulación establecida en la norma demandada se
enmarca en el ámbito de la libertad de configuración normativa del legislador;
y finalmente, manifiestan que el objeto de exigir del demandante de tutela
claridad con respecto a los hechos y razones que originan la presentación de la
solicitud, está relacionada con la correcta protección que los derechos fundamentales
requieren, ya que una adecuada comprensión de la situación de hecho, permitirá
una adecuada protección de los derechos a través de las ordenes que el juez
emita para el efecto en el caso concreto.
En
este contexto, corresponde a esta Corporación determinar, si prever la
posibilidad del rechazo de la demanda para el trámite de la acción de tutela,
viola del alcance que el artículo 86 de la Constitución Política
le reconoce a dicha acción y limita el derecho de acceso a la administración de
justicia.
Para
resolver el anterior problema jurídico procederá esta Sala a estudiar el
contenido del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, analizar
la institución de la acción de tutela a la luz del artículo 86 constitucional,
y a continuación verificará si la regulación legislativa del rechazo de la
petición de tutela, previsto en el primer inciso del artículo 17 del Decreto
2591 de 1991, cumple con los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad.
3. Derecho constitucional fundamental al
acceso a la administración de justicia
Como
quiera que para el accionante, el rechazo de la acción de tutela previsto en el
primer inciso del artículo 17 del decreto citado, genera en su concepto un
retardo injustificado en la protección de derechos fundamentales, encuentra
esta Sala que ello se traduce en un límite al derecho de acceso a la
administración de justicia, por lo que se hace necesario iniciar el estudio de
la demanda por el análisis del citado derecho fundamental.
El
derecho de acceso a la administración de justicia se encuentra reconocido de
manera expresa en el artículo 229 de la Constitución Política.
El contenido de este derecho hace referencia a la posibilidad que tienen todas
las personas residentes en el territorio de acudir, en condiciones de igualdad,
ante las autoridades judiciales con el propósito de que ellas resuelvan sus
conflictos jurídicos, los cuales se traducen en la solicitud de protección o
reestablecimiento de derechos e intereses legítimos, o en procurar la defensa
del orden jurídico, de acuerdo con procedimientos preestablecidos, y con el
respeto de las garantías sustanciales y procesales previstas en la ley para el
efecto.
Esta
Corte ha manifestado que el derecho de acceso a la administración de justicia
tiene una doble connotación jurídica. Por una parte es base esencial del Estado
Social de Derecho, y por otra es un derecho fundamental de aplicación
inmediata, el cual forma parte del derecho al debido proceso.[1]
En
cuanto pilar esencial del Estado Social de Derecho, el acceso a la
administración de justicia contribuye en importante medida a la realización de
los fines del Estado plasmados en el artículo 2 superior, como son promover la
efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales, asegurar la convivencia
pacifica y la vigencia de un orden justo, la garantía del respeto a la dignidad
humana y la protección de las personas
en su vida honra y bienes.[2]
Como
garantía constitucional fundamental de aplicación inmediata, el derecho de
acceso a la administración de justicia, ha sido ligado por la jurisprudencia de
esta Corporación, con el núcleo esencial del derecho fundamental al debido
proceso, relacionado de esta forma con los valores constitucionales de la
dignidad humana, la justicia, la igualdad y la libertad. Gracias a la anterior
vinculación, el derecho al acceso a la administración de justicia se manifiesta
en el ordenamiento jurídico de diversas formas: (i) permite la existencia de diferentes
acciones y recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad
de que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa
de sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de
procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en
términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas
expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflictos.[3]
En
este contexto, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia
no se agota en el ejercicio del derecho de acción, su contenido es más amplio y
tiene un sentido omnicomprensivo, en tanto implica que los jueces profieran
decisiones de fondo en las que se protejan
los derechos vulnerados, o en caso contrario, brindando a los recurrentes la
posibilidad impugnar las decisiones de considerarlo necesario.
Por
otra parte, la jurisprudencia constitucional ha sentado que el derecho al
acceso a la administración de justicia es de configuración legal, lo cual
significa que el diseño, las condiciones de acceso y los requisitos para su ejercicio,
los establece el legislador, el cual se encuentra legitimado directamente por la Constitución para
imponerle límites[4],
siempre que ellos cuenten con una justificación razonable, y no constituyan un
obstáculo insalvable o desproporcionado al uso del derecho fundamental de
acción y de los demás derechos fundamentales comprometidos en cada caso
particular. La fijación de estos límites por el legislador ha sido analizada
por esta Corte, desde el punto de vista de los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, con el propósito de verificar en cada caso, si resultan o no admisibles
desde el punto de vista constitucional. [5]
Como
quedó claro, en tanto el derecho al acceso a la administración de justicia
admite limitaciones legales, es forzoso concluir que no es absoluto y que por
tanto lo que procede es analizar si los límites impuestos por el legislador en
el caso bajo estudio resultan razonables, o si por el contrario son contrarios
a la Constitución.
4. La acción de tutela
Como
es sabido, la acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ,
el cual se ocupa de regular directamente los elementos básicos para su
ejercicio. En ese contexto, inicialmente
define la acción de tutela como un mecanismo de defensa judicial al cual puede
acudir toda persona para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales,
cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la
ley. En este sentido, quien vea
amenazado o vulnerado un derecho fundamental podrá acudir ante los jueces, en
todo momento y lugar, con el fin de obtener la orden para que aquél respecto de
quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
Por
mandato expreso de la citada disposición constitucional, la acción de tutela tiene
un carácter subsidiario y residual, en tanto ella sólo procede en el evento en
el que afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo
éste, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
De
igual manera dispone, que el término para decidir la solicitud es de diez días
desde su presentación, que la decisión de fondo será susceptible de ser
impugnada, y que en todo caso se dispondrá la remisión del expediente a esta
Corporación con el propósito de que eventualmente sea seleccionada para su
revisión.
Sobre
la acción de tutela, la jurisprudencia de esta Corporación[6] ha reconocido que considerada
en si misma, es un verdadero derecho fundamental, a través del cual se
garantiza la protección de los demás derechos fundamentales, los cuales sin ella,
comprometerían su eficacia. En efecto esta Corte ha manifestado que:
“La acción de tutela como tal tiene el carácter de
derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el
Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos
fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían
esfumarse.” (Sentencia
C- 531 de 1993 M .
P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
El estudio de esta acción, desde el punto de vista de
su regulación constitucional, ha permitido a esta Corporación identificar una
serie de características que la individualizan. Así, la Corte ha señalado que la
acción de tutela se caracteriza por ser un instrumento “i) subsidiario, porque sólo procede si no
existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo, ii) es inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin
dilaciones la protección a la que haya lugar, iii) es sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para
su ejercicio, iv) es
específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los
derechos fundamentales y por último, v)
es eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo bien sea
para conceder o negar lo solicitado.”[7]
Junto
a las características que definen la acción de tutela, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que dicha acción se rige también por los
principios de informalidad y de oficiosidad[8],
los cuales deben orientar la actividad judicial en la materia y ser aplicados
al trámite que se le de a la misma durante todas la etapas procesales.
De
acuerdo con el principio de informalidad,
la acción de tutela no se encuentra sujeta a formulas sacramentales ni a requisitos
especiales, que puedan desnaturalizar el sentido material de protección que la
propia Constitución quiere brindar a los derechos fundamentales de las personas
por conducto de los jueces. Con la implementación de la acción de tutela quiso
el constituyente del 91 satisfacer las necesidades de justicia material mediante
el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales,
motivo éste que explica por qué en el caso del amparo constitucional prevalece la
informalidad. En aplicación de este principio, la presentación de la acción
sólo requiere de una narración de los
hechos que la originan, el señalamiento del derecho que se considera amenazado
o violado, sin que sea necesario citar
de manera expresa la norma constitucional infringida, y la identificación de
ser posible de la persona autora de la amenaza o agravio. Adicionalmente, la
presentación de la acción no requiere de apoderado judicial, y en caso de urgencia, o cuando el
solicitante no sepa escribir, o sea menor de edad, podrá ser ejercida de manera
verbal.
El principio de oficiosidad,
el cual se encuentra íntimamente relacionado con el principio de informalidad, se traduce en el papel
activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo
en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino
también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad
cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una
decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la
problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y
adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos
fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello.
Con respecto a los principios anotados,
en lo que tiene que ver con la legitimación por pasiva de la acción de tutela, la
Corte ha manifestado que “en
virtud de la oficiosidad e informalidad que orientan el proceso de tutela, esta
no puede ser denegada con base en argumentos de tipo formalista o en factores
que pueden ser fácilmente superados por decisiones del juez constitucional,
ya que, entre sus deberes se encuentra el
de vincular al trámite de la acción, a todos aquellos que por disposición legal
y constitucional puedan resultar comprometidos en la afectación de los derechos
fundamentales del accionante o de sus representados.”[9]
Tomando en consideración las características y
principios señalados, la jurisprudencia constitucional ha concluido que, en
principio, todas las acciones de tutela deberían ser admitidas, tramitadas y
decididas de fondo por el juez competente[10], dado que lo que se
encuentra en juego es la definición de protección de derechos fundamentales,
sin perjuicio de que el legislador en el ejercicio de su facultad de
configuración normativa pueda establecer excepciones.
5. Libertad de configuración normativa en materia de
acción de tutela
Aun cuando es claro
que la propia Constitución regula en forma amplia el instituto de la acción de
tutela, no se puede desconocer la competencia que le asiste al legislador para
desarrollar en detalle el tramite de dicha acción en aras de lograr un
ejercicio efectivo de la misma.
La libertad de configuración
normativa del legislador para desarrollar la acción de tutela encuentra un
fundamento general en los artículos 29 y 150 de la Constitución Política ,
los cuales lo facultan para regular todo lo relacionado con el trámite de los
procesos judiciales[11], y un fundamento especial
en el artículo 5 transitorio de la
Carta , en el cual se revistió al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para “Reglamentar
el derecho de tutela”.
En todo caso, esa potestad
de configuración normativa del legislador se encuentra limitada por los contenidos
que sobre la materia establece el propio artículo 86 de la Constitución y, en
todo caso, por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas con respecto
a todo el texto de la
Constitución. En este sentido la Corte ha manifestado que “El
contenido y contornos esenciales de los derechos fundamentales [como en el caso de la acción de tutela]
y de sus garantías y mecanismos básicos de protección, se establecen y perfilan
en la misma Constitución y ello evita que las leyes los relativicen; vale
decir, los derechos y sus garantías son fundamentales porque son un límite a la
acción del Legislador.” (Sentencia C- 531 de 1993 M . P. Eduardo Cifuentes
Muñoz)
Precisamente,
en ejercicio de tal facultad, se expidió el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ”, que, en consecuencia, se ocupó de regular todo lo
relacionado con la especialidad y especificidad del trámite de tutela. Del
citado decreto hace parte la norma parcialmente acusada, el artículo 17, que regula
lo correspondiente a la corrección de la solicitud de tutela y al rechazo de la
misma.
Por
lo tanto, corresponde a esta Corporación determinar si el legislador, en
ejercicio de su poder de configuración normativa, puede establecer una
excepción a la regla general de admisión de la demanda de tutela, y si ella resulta
razonable y proporcional desde el punto de vista constitucional.
6.
Alcance del rechazo de la solicitud de tutela prevista en el inciso primero del
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
En
efecto, la norma parcialmente demandada, el inciso primero del
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, se
ocupa de regular lo referente a la
corrección de la solicitud de tutela y al rechazo de la misma. Sobre esto
último establece que: “[s]i no pudiere
determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá
al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales
deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no las
corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano.”
El
aparte de la norma acusada permite al juez rechazar la acción de tutela cuando
se cumplan las condiciones que a continuación se presentan: (i) que no pueda
determinarse los hechos o la razón que fundamenta la solicitud de protección;
(ii) que el juez halla solicitado al demandante ampliar la información,
aclararla o corregirla en un término de tres (3) días, expresamente señalados
en la correspondiente providencia; y que (iii) este término haya vencido en
silencio sin obtener ningún pronunciamiento del demandante al respecto[12].
Al
margen de los presupuestos anteriores es necesario destacar que, de acuerdo con
el apartado final del primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991,
el rechazo de la solicitud de tutela, no reviste un carácter obligatorio, sino
facultativo para el juez que conoce de la acción. Sobre este particular el
citado apartado dispone expresamente que: “…
[s]i no las corrige, la solicitud podrá ser rechazada de plano.”
Por
lo tanto, aún cuando en un caso concreto concurran las condiciones enunciadas
previamente, el rechazo de la acción de tutela no es un imperativo para el juez
constitucional. Sobre la base de los principios de oficiosidad y de
informalidad, el juez cuenta con amplias atribuciones -facultades y poderes-
para asumir un papel activo en el proceso en busca del conocimiento y claridad
sobre los hechos materia de la actuación judicial. Así, si él considera que
durante el trámite cuenta con la capacidad jurídica para establecer los hechos que
originaron la presentación de la solicitud de amparo, debe dejar de lado la
opción del rechazo de la misma y continuar el procedimiento, de tal forma, que
la actuación concluya con una decisión de fondo, en la que se protejan los
derechos fundamentales del accionante que han sido vulnerados, o en caso de la
denegatoria del amparo, con el señalamiento de las razones que llevaron al fallador
a negar la protección de los mismos.
Es
decir, el rechazo de la acción de tutela previsto en la norma acusada procedería en el evento en el que concurran
las condiciones plasmadas anteriormente y además, que el juez de conocimiento
llegue al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus facultades y
poderes procesales podrá establecer la situación de hecho que llevó al actor a
presentar la solicitud de amparo.
En
consecuencia, debe concluirse que el rechazo de la solicitud de tutela tiene un
carácter excepcional, restrictivo, y no obligatorio para el juez de tutela que
conoce del caso concreto y que sólo procede en los términos que están previstos
en la norma acusada. Por tanto, en ningún caso se puede deducir del aparte
demandado de la norma, que procede el rechazó in límine de la acción de tutela.
Precisamente,
en sede de revisión eventual, la Corte Constitucional
ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de la figura del
rechazo de la acción de tutela, y ha manifestado que es una figura excepcional
y restrictiva, no obligatoria para el juez, que procede en tanto la solicitud
de tutela sea confusa, el actor no haya procedido a aclarar en término los
hechos que originaron su solicitud de protección, y el juez no hubiere llegado
al convencimiento de poder interpretar los hechos, ni siquiera con la
utilización de los poderes y facultades de las que se encuentra investido.
En
efecto, esta Corporación en la Sentencia T-502 de 1992 (M. P. José Gregorio
Hernández Galindo), analizando la acción de tutela presentada por el señor José
Eduardo Pineda Herrera contra el Juzgado Penal de Urrao y el Juzgado 41 Penal
Municipal de Medellín, ante la falta de claridad de la solicitud de tutela
consideró que en el caso concreto era deber del juez de instancia desplegar sus
poderes con el objeto de establecer los hechos que originaron la presentación
de la acción, así:
“Así
las cosas, toda vez que resulta imposible a la Corte , al revisar la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia, establecer con claridad si en efecto se produjeron
las violaciones aducidas por el actor, en especial las relativas a los trámites
que pueden haberse adelantado o venirse adelantando en los juzgados 41 Penal
Municipal de Medellín y Penal de Urrao, respectivamente, no habiendo lugar a
una denegación de la tutela si se tienen en cuenta las consideraciones que
anteceden, es oportuno revocar la sentencia de primera instancia y conceder la
protección impetrada, aunque limitada únicamente a la averiguación que se
adelantará, a fin de establecer la veracidad de los hechos.”
Posteriormente en la Sentencia T-288 de
1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) la Sala Quinta de
Revisión consideró, en la acción de tutela presentada por Liberto Rodríguez
Rodríguez contra la Caja
Nacional de Previsión -CAJANAL-, que el juez de instancia no
había cumplido con su deber de interpretar la solicitud de protección, ni había
ejercido durante el trámite del proceso sus poderes y facultades con el
propósito de establecer las razones que la motivaron, así manifestó esta
Corporación en la citada oportunidad :
“La Corte repite:
"...el
papel del juez en esta materia, dado el sentido protector de la institución, no
puede ser idéntico al que se cumple ordinariamente en los asuntos judiciales
propios de los demás procesos. Recuérdese
que, como ya tuvo ocasión de expresarlo esta Corporación, la acción de tutela
puede ser intentada por cualquier persona, con prescindencia de su edad,
origen, raza, nivel económico, social o profesional y, por supuesto, sin que
para tramitarla y decidirla sean indispensables los requisitos formales ni las
fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por cuanto puede ser verbal. Corresponde a los jueces la tarea de buscar,
como lo indican las normas citadas y otras del Decreto 2591 de 1991, las
informaciones preliminares mínimas para administrar justicia dentro de su
competencia, en orden a garantizar la efectividad de los derechos
constitucionales fundamentales. Dejar de
lado las vías que la ley otorga al juez para llegar a una convicción cierta en
relación con el caso materia de la solicitud de tutela, equivale a convertir en
ilusorio y vano un mecanismo instituido precisamente con el fin deliberado de
acercar la teoría del ordenamiento jurídico a la realidad" (Cfr.Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-501 del 21 de agosto de
1992)".
En el
presente caso resulta evidente que se estaba invocando el derecho de petición y
deducirlo así no requería de un gran esfuerzo.”
En otra oportunidad,
Auto Número 203 de 2002, (M. P. Rodrigo Escobar Gil) a propósito de la acción
de tutela presentada por Luz Mary Contreras Casallas contra la Compañía Hacienda
de Misiones, este Tribunal manifestó, frente a la confusa presentación por
parte del accionante de los hechos que originan la demanda de tutela, que:
“En este caso,
en el escrito de tutela no se señalan cuales son los derechos violados o
amenazados, ni figuran en él las razones por las cuales se acude al juez de
tutela. Simplemente, frente a unos hechos que se narran de manera general, la
accionante formula una consulta al juez sobre el alcance de sus eventuales
derechos laborales.
(…)
En este caso, es
evidente que la demanda de tutela no señala las razones que motivan la
solicitud de amparo y no podía trabarse la litis constitucional.
El juez de
instancia omitió cualquier actividad orientada a establecer si en la solicitud
presentaba había en realidad una pretensión susceptible de dirimirse a través
del proceso de tutela.
En el breve
escrito presentado por la accionante existen elementos a partir de los cuales
es posible inferir la eventual violación de derechos fundamentales. Puede
inferirse también la situación de desvalimiento de la accionante, y es expresa
su volunta de acudir al juez constitucional.
Existía para el
fallador, de acuerdo con la Ley ,
la carga mínima de indagar con la accionante las razones por las cuales
consideraba que cabía la protección de sus derechos fundamentales en sede de
tutela.
Pero el juzgado,
pese a las evidentes deficiencias de la demanda, procedió a admitirla, lo que
de antemano la condenaba, casi con certeza, a su fracaso definitivo.”
En la misma ocasión,
con respecto a la obligación del juez frente al caso concreto, de desplegar sus
poderes y facultades procesales otorgadas por la ley con el propósito de
establecer la situación de hecho que originó la presentación de la acción de
tutela, expreso este Tribunal que:
“Observa la Sala que en la solicitud de
tutela presentada por Luz Mary Casallas Contreras, no obstante sus deficiencias
formales, que habrían podido ser subsanadas por la diligencia del fallador, es
posible encontrar un llamado angustioso al juez constitucional por parte de una
persona que ha sido víctima del execrable delito del secuestro en cabeza de su
cónyuge, y cuya condición aparece como de debilidad manifiesta, ante la
persistencia de la ausencia del soporte económico del hogar y la ignorancia
acerca de las respuestas que el ordenamiento jurídico puede ofrecer a una
persona en su situación.
Esa situación,
que se desprende claramente del escrito de tutela, es la que hacía evidente la
necesidad de actividad judicial para establecer la eventual violación de
derechos constitucionales fundamentales. Y es posible que después de desplegada
esa actividad por el juez, se llegase a la misma conclusión a la que se arribó
en una decisión de plano, esto es, a que lo que se pretende son derechos
laborales cuya determinación corresponde a la justicia ordinaria laboral. Pero
también existe la posibilidad de que, en atención a las particularidades
fácticas, a los derechos eventualmente
involucrados y a las razones de la accionante, existiese, más allá de la
controversia puramente legal en torno a los derechos laborales, espacio para un
pronunciamiento del juez constitucional con alcance protector. Sin embargo, a
partir de la información disponible en el expediente no es posible saberlo.
Para ello habría sido necesario que se practicasen pruebas en materias tales
como, la existencia del secuestro y las condiciones del mismo; la actividad
desplegada por el empleador y por las autoridades como consecuencia del delito,
la naturaleza y la regularidad de la relación laboral que se dice existía entre
el cónyuge de la accionante y la demandada, etc.”
En el mismo sentido que en los casos anteriores y
reiterando la obligación del juez de tutela de decidir de fondo los problemas
jurídicos que a él se presentan, esta Corte, en Auto 227 de 2006 (M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto) a propósito de la acción de tutela presentada
por Pastor Naranjo Contra la Policía Nacional , manifestó que:
“4.- En el
presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió rechazar la
acción de tutela interpuesta por el ciudadano Pastor Naranjo, dado que, a pesar
de haberle solicitado la ampliación y aclaración de los hechos que motivaron la
instauración de la acción, el actor no allegó dicho escrito aclaratorio en el
término concedido para ello.
En tanto auto
de rechazo, el Tribunal de primera instancia dio trámite de “apelación” al
escrito de impugnación y al llegar a conocimiento del Consejo de Estado –Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B- fue confirmado
por las mismas razones expuestas por el Tribunal, ordenando remitir el
expediente a la
Corte Constitucional para su eventual revisión.
De esta
manera, resulta claro que la acción de tutela de la referencia no fue decidida
de fondo en las instancias judiciales por las autoridades a quienes
correspondía pronunciarse al respecto, lo que configura, sin lugar a dudas, una
flagrante vulneración de los derechos a la protección judicial efectiva, de
acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Pastor
Naranjo, quien no ha obtenido una respuesta de fondo del aparato de justicia
frente a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la Policía Nacional.
Podría, sin
embargo, alegarse -como lo hacen los jueces constitucionales- que el actor no
cumplió con un deber procesal, cual era el de aclarar los hechos que dieron
lugar a su acción de tutela. No obstante, esta Sala considera que, si bien las
partes deben prestar colaboración con el aparato de administración de justicia
para el normal desarrollo de los procesos, no puede perderse de vista que la
acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que se caracteriza por la
informalidad, lo cual hace viable, incluso, su presentación verbal ante
cualquier juez de la
República. Así , el juez constitucional, en aras de garantizar
los derechos de los ciudadanos, debe desplegar las actividades necesarias
tendentes a establecer la verdad de los hechos, mediante el decreto de todas
aquellas pruebas que sean requeridas.”
Así, es evidente que
esta Corporación, en la revisión de casos particulares, ha identificado en el
rechazo de la acción de tutela una figura jurídica de naturaleza excepcional y
restrictiva, por lo que ha demandado un papel activo de los jueces de tutela en
la utilización de los poderes y facultades procesales de los que se encuentran
investidos para esclarecer la situación fáctica que ha originado la
presentación de la acción. En este sentido queda claro, que el rechazo de la
solicitud de tutela sólo procede en los eventos en que ella no ofrece claridad,
la situación no fue corregida por el actor en su oportunidad y, adicionalmente,
el fallador llegó al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus poderes
y facultades podrá esclarecer la situación de hecho objeto de la acción.
En los términos precedentes,
pasa esta Sala a analizar, si la medida de rechazo de la acción de tutela
establece un límite al ejercicio de dicha acción y al derecho de acceso a la
administración de justicia, y si dicho límite persigue fines
constitucionalmente legítimos y proporcionales al objetivo que busca proteger.
7. El rechazo de la solicitud de tutela cuando se ha
concedido un término al accionante para que aclare los hechos o razones que
fundamentaron la solicitud y este ha vencido en silencio, constituye una limitación constitucionalmente razonable, al derecho de
acceso a la justicia, materializado en la acción de tutela?
Como
quedó visto en el apartado correspondiente, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política ,
la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de
admisión, trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales
dispuestos para el efecto. No obstante, en la medida en que el propio
ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en
principio es posible que este pueda establecer excepciones a dicho principio
siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.
En este orden de ideas, el
rechazo excepcional de la solicitud de tutela, previsto en el primer inciso de
la norma demandada, es en principio constitucionalmente admisible, en tanto se
encuentra inscrito en el ámbito del ejercicio de la potestad de configuración
normativa prevista de manera general en los artículos 29 y 150 de la Carta y de manera especifica
para la acción de tutela en el artículo 5 transitorio constitucional. Por lo
tanto debe la Corte
analizar si la regulación del rechazo de la solicitud de tutela es razonable y
proporcional desde el punto de vista constitucional.
Ahora
bien, el rechazo excepcional y restrictivo de la acción de tutela, en los términos
de la norma demandada, es a juicio de la Corte una medida razonable. La misma encuentra
fundamento en la necesidad de establecer los hechos que originaron la
presentación de la demanda, pues por esa vía se logra el objetivo previsto con
la acción de tutela: la protección real y efectiva de los derechos
fundamentales. En efecto, si el propósito de la acción de tutela es procurar una
protección real y efectiva a los derechos fundamentales conculcados, ello sólo
es posible en la medida en que el juez de la causa tenga claridad sobre la
situación de hecho que motivó la solicitud de protección. De no existir
claridad en el juez con respecto a la situación de hecho que motiva la
presentación de la solicitud, difícilmente podrá emitir una orden que conlleve a
una protección adecuada y efectiva de los derechos fundamentales amenazados o
violados.
En
otras palabras, sólo en la medida en que el juez llegue al entendimiento de las
causas que originaron la solicitud de protección de los derechos fundamentales
y de la situación de hecho en la que se enmarca, podrá emitir órdenes adecuadas
para proteger de manera efectiva los derechos fundamentales amenazados o
violados en el caso concreto. De otra forma, las decisiones que se tomen en el
curso del proceso de tutela corren el riesgo de resultar innocuas o sin
trascendencia en relación con la protección judicial requerida.
En ese contexto, el rechazo
excepcional, previsto en la norma acusada persigue los siguientes fines
constitucionales:
1. La realización efectiva de
los derechos y deberes de las personas (C. P. arts. 2 y 95-7). En efecto, la posibilidad de rechazo de la acción de
tutela, en los términos explicados busca realizar dicho fin, en tanto se exige del accionante el cumplimiento de
una carga mínima de diligencia que se traduce en la presentación de los
elementos básicos de la situación de hecho que motivo la solicitud de
protección, que le permitan al juez comprender la pretensión presentada, con el
propósito de que pueda emitir órdenes que redunden en el amparo efectivo de los
derechos fundamentales conculcados en el caso concreto. Ello por supuesto, no
desnaturaliza el carácter informal y oficioso de la acción, pues en aras de
la claridad le impone al actor un cierto deber de diligencia, y al juez la
obligación de desplegar sus poderes para establecer la causa que originó la
solicitud de protección.
En este sentido, se repite, la
carga mínima de diligencia del actor se concreta en (i) el deber de señalar los
elementos básicos que le permitan al juez entender el alcance de la pretensión
en un contexto de informalidad, teniendo en cuenta que por expresa disposición
legal la información puede ser allegada en forma verbal o escrita. Por su parte,
(ii) en el juez reposa el mayor grado de diligencia en cuanto está obligado a
desplegar todos sus poderes y facultades para llegar a los hechos y adoptar las
correspondientes medidas de protección si a ello hay lugar.
2. La prevalencia del derecho
sustancial (C. P. art. 228). Como fin de la administración de justicia se traduce
en la necesidad de que los jueces den soluciones de fondo a los problemas
jurídicos que los particulares les plantean para su decisión[13]. En ese contexto dentro del
trámite de una acción de tutela las decisiones de fondo sólo serán susceptibles
de ser adoptadas, en tanto el juez de conocimiento tenga claridad con respecto
a la situación de hecho que generó su presentación, pues de esta manera se llega
a la justicia material y se evita incurrir en injusticias y arbitrariedades.
3. La eficiencia en la administración
de justicia (C. P. arts. 228, 230). Según este principio los funcionarios y
empleados judiciales deben ser diligentes en la sustanciación de los asuntos
puestos a su conocimiento para satisfacer la legitima expectativa de justicia
que guardan los particulares. De esta forma, ante la imposibilidad de
establecer los hechos que causaron la presentación de un acción de tutela, aun
con el ejercicio de los poderes del juez, la admisión de una solicitud de
protección en estas condiciones, redunda en un desgaste injustificado para la
administración, una utilización ineficiente de recursos y el consecuente
incumpliendo en la expectativa legitima del peticionario de obtener una
respuesta de fondo a sus pretensiones, que consulte la justicia y que le
permita seguir su camino procesal si hay lugar a ello, con lo cual el rechazo
excepcional y restrictivo de la solicitud se constituye en una herramienta en
la consecución del fin de eficiencia de la administración de justicia.
Adicionalmente,
es conveniente precisar que la medida del rechazo de la solicitud de tutela
consagrada en el decreto 2591 de 1991, debe ser apreciada en armonía con las
previsiones normativas que regulan la procedencia de los recursos y la
legitimación por activa en materia de tutela.
Ciertamente,
la aplicación del rechazo excepcional de la solicitud de tutela se encuentra
sometida al control de legalidad de las decisiones judiciales, y es por ello
que frente a una decisión en este sentido, existe la posibilidad de que ella
sea impugnada y eventualmente sometida a revisión por la Corte Constitucional
Aunado
a lo anterior, es necesario tener en cuenta, que si bien la acción de tutela tiene
un carácter informal, y su ejercicio se encuentra directamente en cabeza del
afectado, éste tiene la posibilidad de acudir al proceso a través de figuras
jurídicas como la representación judicial, la agencia oficiosa y la misma representación
pública por parte del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales (Dcto.
2591 de 1991 Art. 10°), lo que le permite al accionante contar con un
acompañamiento calificado para así cumplir con los requisitos mínimos en el
ejercicio de la acción de tutela.
En conclusión, para la Corte es claro que el
rechazo excepcional de la petición de tutela cuando no es posible aclarar la
razón que originó su presentación, porque el demandante no acudió a subsanar, y
porque el juez llegó al convencimiento que con la utilización de los mecanismos
procesales puestos a su disposición no era posible llegar a clarificar la
situación, promueve finalidades constitucionalmente admisibles, por lo que se
trata de una medida razonable.
7.1
Análisis del medio, y su relación con la idoneidad frente a los fines legítimos
que promueve.
La limitación establecida por
el inciso primero del artículo 17 del decreto 2591 de 1991, es de aquellas que
la jurisprudencia constitucional ha titulado como de tiempo, modo o lugar[14], las cuales limitan el
ejercicio de ciertos derechos al cumplimiento de ciertos requisitos. La
limitación bajo estudio corresponde concretamente a aquellas de modo, que en
otras oportunidades han sido admitidas por la jurisprudencia constitucional.
Tal es el caso de la exigencia de acudir a la jurisdicción con la
correspondiente representación de un abogado, de agotar requisitos de
procedibilidad previos al ejercicio del derecho de acción, o al deber de
fundamentar adecuadamente las demandas civiles que se presentan, so pena de que
el funcionario judicial decrete su inadmisión[15].
Este
tipo de limitaciones a derechos se caracterizan por presentar restricciones mínimas
a los mismos, las cuales no resultan desproporcionadas, no anulan su ejercicio,
ni resultan insalvables para quienes deben cumplir con las exigencias legales,
y por el contrario, en una importante medida su cumplimiento corresponde a la
voluntad del interesado, tal y como sucede en el caso de la aclaración de las
razones que fundamentaron la presentación de la acción de tutela por parte del
demandante. En tanto el accionante aclare los hechos que originaron la petición
de amparo, durante el término previsto para el efecto, la decisión
consecuencial y excepcional, de rechazo de la misma no podrá ser tomada por el
juez, y por el contrario, la acción deberá ser objeto de la correspondiente
admisión.
Del
anterior análisis se concluye que el rechazo de la petición de tutela,
precedido de un plazo para la aclaración de las razones y hechos que la
originaron, el cual ha vencido en silencio, no implica una carga excesivamente
gravosa e insalvable para el accionante. En este contexto, el rechazo de la
petición de tutela resulta (i) excepcional al ser la admisión la regla general,
tal y como quedó visto en los párrafos anteriores; (ii) no obligatorio ya que
procede sólo si se dan los elementos del artículo 17, y el
juez llega al convencimiento de que con el ejercicio de sus facultades y
poderes no podrá esclarecer la situación de hecho; (iii) subsidiario en tanto
sólo se aplica en el evento en el que el juez llegue al convencimiento de que
no podrá esclarecer la situación de hecho, ni aun con el despliegue de sus
facultades; y (iv) mínimo por cuanto con la actuación del accionante acudiendo
a aclarar las razones que lo llevaron a presentar la petición de amparo puede
evitar que se decrete.
En
lo que tiene que ver con la idoneidad del mecanismo excepcional y restrictivo
del rechazo de la petición de tutela cuando concurren las condiciones previstas
en el primer inciso del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, ante la
imposibilidad de establecer la situación de hecho que motivó la presentación de
la acción de tutela, la administración de justicia se vería en la obligación de
tramitar solicitudes de amparo de derechos fundamentales que terminarían con
decisiones sin la virtualidad de brindar protección real y efectiva a los
derechos fundamentales violados.
Por
lo anterior, resulta apenas lógico que ante la absoluta oscuridad en los hechos
que causaron la presentación de la acción de tutela, porque el accionante no
los aclaró y porque el juez consideró que con el ejercicio de sus poderes y facultades
no podía establecerlos, sea posible, aunque no de manera obligatoria, que proceda
su rechazo.
Ante
esta particular situación de ausencia de claridad con respecto a la situación
de hecho que originó la presentación de la solicitud, resulta difícil imaginar
una solución adicional o alternativa a la diseñada en el aparte de la norma
acusada, que le permita al juez llegar a la comprensión necesaria para proteger
los derechos objeto de agravio.
La
exigencia de claridad de la solicitud de tutela resulta entonces idónea para
garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia, en tanto permite al juez contar con un cabal
entendimiento de la situación que originó la presentación de la acción y así
poder emitir ordenes que garanticen la real y efectiva protección de los
derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.
Para
esta Sala la medida no es desproporcionada, en tanto el rechazo de la solicitud
de protección ha estado precedido de la concesión de un término razonable para
subsanar, informado al accionante a través de una providencia judicial
debidamente notificada. Así, el rechazo sólo procederá en tanto este término
venció en silencio y adicionalmente el juez considera que durante el trámite de
la acción no será posible esclarecer los hechos con la utilización de las
facultades y poderes que el ordenamiento jurídico ha puesto a su disposición
para tal efecto.
De
cualquier forma, se debe tener claro que la decisión de rechazo de la acción de
tutela no hace transito a cosa juzgada y, por tanto, el accionante está
legitimado para presentar la solicitud de protección constitucional nuevamente,
con el cumplimiento de los requisitos mínimos para su admisión, sin que ello
pueda entenderse como el ejercicio de una actuación temeraria. De esta forma se
garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y se descarta cualquier
posibilidad de que el accionante se encuentre ante una situación de denegación
de justicia.
En
conclusión, con respecto al aparte acusado de la norma, encuentra la Corte que él constituye un
ejercicio legítimo de la potestad del legislador para reglamentar en términos
razonables, el derecho de aceso a la
administración de justicia traducido en el ejercicio de la acción de tutela y
su rechazo. Sometida la medida a un juicio de razonabilidad en los
términos que lo tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, se concluyó
que (i) el instrumento promueve
finalidades constitucionalmente legítimas; no impone cargas excesivamente
gravosas e insuperables para los accionantes; y (ii) que las mismas resultan idóneas y
adecuadas para alcanzar los fines superiores que promueven. En consecuencia, se
declarará su constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional ,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución ,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el primer inciso del
Artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual, “Si no pudiere determinarse el hecho o la
razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la
corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente
en la correspondiente providencia. Si no las corrige, la solicitud podrá ser
rechazada de plano”, por los cargos analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional , cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente en comisión
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Impedimento aceptado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C- 1171 de 2005(M. P. Jaime Córdoba Triviño)
[2]
Sentencia C- 426 de 2002(M. P. Rodrigo Escobar Gil)
[3]
Sentencia C-1171 de 2005(M. P. Jaime Córdoba Triviño)
[4]
Tales límites pueden estar relacionados con el establecimiento de un término
para la presentación de acciones, o el señalamiento de requisitos de
procedibilidad en cada caso, o la necesidad de contar con un abogado para
acceder a la administración de justicia, o la exigencia al accionante de
proporcionar una mínima información por ejemplo.
[5]
Sentencia C-1171 de 2005(M. P. Jaime Córdoba Triviño)
[6]
Sentencia C-531 de 1993, (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[7] Sobre el particular, consultar
entre otras las sentencias T-270 de 1996, SU-257 de 1997 y SU-058 de 2003.
[9]
Sentencia T-1223 de 2005. M .P.
Jaime Córdoba Triviño.
[10]
Ver entre otras la sentencia T- 034 de 1994(M. P. José Gregorio Hernández
Galindo)
[11]
Ver entre otras las sentencias C- 1043 de 2000(M. P. Álvaro Tafur Galvis) C-
426 de 2002 (M. P. Rodrigo Escobar Gil)
[13]
Ver sentencia C-1177 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Treviño)
[15] Ver sentencia C-037 de 1996(M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa), C-1177 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)
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